【裁判要旨】
對(duì)于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等審批手續(xù)的工程項(xiàng)目，當(dāng)事人簽訂建設(shè)工程施工合同的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效。承包人以發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理為由主張合同有效的，應(yīng)當(dāng)舉證證明發(fā)包人持有辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的所有材料、相關(guān)行政部門(mén)在收到發(fā)包人持有的材料后能夠頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、發(fā)包人存在故意不辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行為，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的不利后果。
承包人就工程折價(jià)或者拍賣(mài)的價(jià)款享有優(yōu)先受償權(quán)的前提是該工程不存在按照其性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣(mài)的情形。建設(shè)工程因未取得規(guī)劃部門(mén)頒發(fā)的許可證，無(wú)法折價(jià)、拍賣(mài)。承包人主張優(yōu)先受償權(quán)的，依法不予支持。
【相關(guān)法條】
《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款 在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線(xiàn)和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ返诙l 當(dāng)事人以發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)為由，請(qǐng)求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無(wú)效的，人民法院應(yīng)予支持，但發(fā)包人在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的除外。發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理，并以未辦理審批手續(xù)為由請(qǐng)求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無(wú)效的，人民法院不予支持。
【基本案情】
2014年3月18日，海峽公司與和昌公司簽訂一份《工程建設(shè)施工合同》。合同對(duì)工程概況、工程承包范圍、合同工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、合同價(jià)款等雙方之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了相應(yīng)約定。海峽公司依約進(jìn)行施工，因和昌公司未辦理相關(guān)許可證件導(dǎo)致相關(guān)行政主管部門(mén)多次責(zé)令海峽公司停止施工。和昌公司至今已支付給海峽公司款項(xiàng)1.13億元。因海峽公司向一審法院提出司法鑒定申請(qǐng)，一審法院依法委托福建省建融工程咨詢(xún)有限公司進(jìn)行相關(guān)鑒定，其出具《工程造價(jià)鑒定報(bào)告書(shū)》載明：“1.根據(jù)法院提供的鑒定資料及現(xiàn)場(chǎng)勘查，本工程已完成項(xiàng)目工程造價(jià)為260567418元；2.我司根據(jù)海峽公司提供的證據(jù)清單中的索賠資料進(jìn)行鑒定，鑒定出索賠造價(jià)為10883552元，是否賠付由法院判決”。海峽公司為此預(yù)付本案鑒定費(fèi)用共計(jì)1132611元。
一審法院依法向泉州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局調(diào)查核實(shí)案涉工程是否依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等證件。泉州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局至今未書(shū)面函復(fù)，但電話(huà)函復(fù)案涉工程并無(wú)相關(guān)規(guī)劃許可證件。
【裁判結(jié)果】
一審判決認(rèn)定訟爭(zhēng)《工程建設(shè)施工合同》無(wú)效，海峽公司對(duì)訟爭(zhēng)工程不享有優(yōu)先受償權(quán)。二審判決就該兩項(xiàng)內(nèi)容予以維持。
【裁判理由】
城市規(guī)劃事關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等社會(huì)公共利益?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線(xiàn)和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。”該規(guī)定系效力性強(qiáng)制規(guī)范。因此，對(duì)于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等審批手續(xù)的工程項(xiàng)目，當(dāng)事人簽訂建設(shè)工程施工合同的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效。《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ返诙l規(guī)定：“當(dāng)事人以發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)為由，請(qǐng)求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無(wú)效的，人民法院應(yīng)予支持，但發(fā)包人在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的除外。發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理，并以未辦理審批手續(xù)為由請(qǐng)求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無(wú)效的，人民法院不予支持?！北景钢校p方當(dāng)事人均確認(rèn)，本案建設(shè)工程項(xiàng)目至今未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。海峽公司主張案涉工程建設(shè)工程規(guī)劃許可證已經(jīng)具備辦理?xiàng)l件，和昌公司卻遲遲不辦理。但是海峽公司未舉證證明和昌公司能夠辦理審批手續(xù)而未辦理。且訟爭(zhēng)工程至今尚未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證是客觀事實(shí)，因此，訟爭(zhēng)《工程建設(shè)施工合同》無(wú)效。訟爭(zhēng)建設(shè)工程因未取得規(guī)劃部門(mén)頒發(fā)的許可證，涉案建筑工程系不可折價(jià)、拍賣(mài)的工程。因此，海峽公司對(duì)訟爭(zhēng)工程不享有優(yōu)先受償權(quán)。
【法官點(diǎn)評(píng)】
本案是基于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而衍生出的兩個(gè)層次的問(wèn)題，一個(gè)是合同效力問(wèn)題，另一個(gè)是優(yōu)先受償權(quán)問(wèn)題。
首先，關(guān)于合同效力。法律和司法解釋對(duì)于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的建設(shè)工程施工合同的效力已有明確規(guī)定。但對(duì)于承包人以發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理為由主張合同有效的，應(yīng)如何認(rèn)定，尚不明確。本案將舉證責(zé)任分配給承包人，符合誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的舉證責(zé)任分配原則。
其次，關(guān)于優(yōu)先受償權(quán)。未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的建筑屬于違章建筑。對(duì)于違章建筑的處理方式通常包括：停止建設(shè)、限期改正并處罰款、限期拆除、沒(méi)收實(shí)物或違法收入等。而在違法建筑被相關(guān)部門(mén)行使公權(quán)力拆除或自行拆除前，違法建筑仍具有一定的使用價(jià)值。對(duì)于承包人能否對(duì)違章建筑享有建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為承包人對(duì)違章建筑不享有優(yōu)先受償權(quán)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，被認(rèn)定為違章建筑并不意味著該建筑就完全喪失了價(jià)值，對(duì)于一些能通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)轉(zhuǎn)為合法建筑的，應(yīng)當(dāng)保護(hù)承包人的優(yōu)先受償權(quán)。本案明確了承包人享有優(yōu)先受償權(quán)的前提是其建設(shè)完成的建設(shè)工程依法可以流轉(zhuǎn)。違章建筑因不宜折價(jià)、拍賣(mài)，故，承包人對(duì)違章建筑不享有優(yōu)先受償權(quán)。此外，從請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)角度來(lái)看，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬返囊?guī)定可知，違章建筑因未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)，相關(guān)建設(shè)工程合同會(huì)被認(rèn)定為無(wú)效。若合同無(wú)效，承包人將會(huì)喪失行使優(yōu)先受償權(quán)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，因此，承包人對(duì)違章建筑不享有優(yōu)先受償權(quán)。
本案的審理對(duì)于規(guī)范建筑市場(chǎng)具有一定的指導(dǎo)意義。實(shí)踐中大量存在先施工后辦理建設(shè)審批手續(xù)的情形，造成建筑行業(yè)的亂象。通過(guò)本案的裁判指引，有利于引導(dǎo)承包人在簽訂合同前，注意審查項(xiàng)目工程是否已取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等行政審批手續(xù)，避免因建設(shè)工程被認(rèn)定為違章建筑而導(dǎo)致后續(xù)陷入不利的局面，規(guī)范建筑企業(yè)依法依規(guī)辦理行政審批手續(xù)。