【裁判要旨】
由于政策改變，導(dǎo)致政府收回已出讓土地的，政府構(gòu)成違約，應(yīng)當(dāng)返還土地出讓金、編制方案退還相應(yīng)款項(xiàng)并賠償損失。若違約行為是在地方規(guī)劃調(diào)整和有利于公共資源有效利用的前提下做出的，另一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)積極配合，及時(shí)與政府進(jìn)行磋商解決，避免損失擴(kuò)大。
【案情簡(jiǎn)介】
2003年，銅川市政府與西部投資集團(tuán)就建設(shè)世紀(jì)花園項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)用地事宜簽訂《協(xié)議書》。銅川市新區(qū)土地局與西部投資集團(tuán)簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，其中對(duì)土地面積、土地出讓金數(shù)額、支付時(shí)間及支付方式進(jìn)行了約定。
2003年—2007年，西部投資集團(tuán)交納土地出讓金共計(jì)880.85325萬元。此外，經(jīng)新區(qū)管委會(huì)同意，銅川市市委辦公樓建設(shè)工程款折抵土地出讓金1345.609萬元。
2010年1月14日，銅川市政府決定解除原《出讓合同》，編制方案補(bǔ)償西部投資集團(tuán)，并按現(xiàn)行供地政策對(duì)土地進(jìn)行公開招拍掛出讓。后，案涉土地由碧桂園拍得，并簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》。
西部投資集團(tuán)起訴請(qǐng)求判令自然資源局、新區(qū)管委會(huì)返還土地出讓金并賠償損失。自然資源局應(yīng)訴稱其非適格主體，新區(qū)管委會(huì)主張《出讓合同》無效。
陜西高院認(rèn)為新區(qū)管委會(huì)不再履行協(xié)議構(gòu)成違約，一審判決《出讓合同》有效，尚未履行部分予以解除；自然資源局、新區(qū)管委會(huì)返還西部投資集團(tuán)土地出讓金并賠償資金占用損失。自然資源局、新區(qū)管委會(huì)不服提起上訴。
【裁判結(jié)果】
最高院二審認(rèn)為《出讓合同》應(yīng)予解除，一審確定返還土地出讓金金額無誤，判決駁回上訴，維持原判。
【爭(zhēng)議焦點(diǎn)】
《出讓合同》應(yīng)否解除、賠償金額如何確定？
【裁判理由】
（一）關(guān)于《出讓合同》應(yīng)否解除？
案涉合同均真實(shí)有效，雙方應(yīng)當(dāng)遵守。根據(jù)相關(guān)會(huì)議精神，政府決定不再繼續(xù)履行案涉合同，此行為構(gòu)成違約。西部投資集團(tuán)已支付的土地出讓金應(yīng)當(dāng)予以返還，《出讓合同》尚未履行部分應(yīng)予解除。
（二）關(guān)于賠償金額如何確定？
本案當(dāng)事人在案涉《協(xié)議書》和《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》中均明確作出以工程款折抵土地出讓金的意思表示，而折抵手續(xù)僅為該行為的程序性手續(xù)，折抵手續(xù)辦理與否并不能阻卻折抵行為的實(shí)際發(fā)生。依據(jù)案涉《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的規(guī)定，“先用乙方為銅川市人民政府西院辦公區(qū)施工建設(shè)的未墊付資款1389.71295萬元折抵一部分出讓金。這部分土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)是4.5萬元/畝。”并且在陜西新型公司出具的《情況說明》證明折抵事實(shí)的情況下，新區(qū)管委會(huì)亦沒有提供相應(yīng)證據(jù)證明，在該工程款自2002年結(jié)算以來，其向陜西新型公司履行過該筆工程款的付款義務(wù)。故應(yīng)認(rèn)定該1389.71295萬元工程款已折抵土地出讓金。西部投資集團(tuán)一期項(xiàng)目土地出讓金應(yīng)繳896.4萬元，實(shí)際繳納494.3825萬元，以工程款沖抵土地出讓金1389.71295萬元，故自然資源局、新區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)返還西部投資集團(tuán)土地出讓金987.69545萬元。
【法律依據(jù)】
《中華人民共和國(guó)民法典》（2021.1.1施行）
第五百零二條 依法成立的合同，自成立時(shí)生效，但是法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。
依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)的，依照其規(guī)定。未辦理批準(zhǔn)等手續(xù)影響合同生效的，不影響合同中履行報(bào)批等義務(wù)條款以及相關(guān)條款的效力。應(yīng)當(dāng)辦理申請(qǐng)批準(zhǔn)等手續(xù)的當(dāng)事人未履行義務(wù)的，對(duì)方可以請(qǐng)求其承擔(dān)違反該義務(wù)的責(zé)任。
依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，合同的變更、轉(zhuǎn)讓、解除等情形應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)的，適用前款規(guī)定。
第五百六十六條 合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以請(qǐng)求恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，并有權(quán)請(qǐng)求賠償損失。
合同因違約解除的，解除權(quán)人可以請(qǐng)求違約方承擔(dān)違約責(zé)任，但是當(dāng)事人另有約定的除外。
主合同解除后，擔(dān)保人對(duì)債務(wù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任仍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，但是擔(dān)保合同另有約定的除外。
《中華人民共和國(guó)合同法》（已失效）
第四十四條 依法成立的合同，自成立時(shí)生效。
法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。
第九十七條 合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以要求恢復(fù)原狀、采取其他補(bǔ)救措施，并有權(quán)要求賠償損失。
【律師小結(jié)】
前事不忘、后事之師。為避免未來發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：
1. 合同未經(jīng)批準(zhǔn)不必然導(dǎo)致無效。《民法典》合同編規(guī)定的以批準(zhǔn)作為生效條件的合同，該批準(zhǔn)屬于合同的特別生效條件，而非導(dǎo)致合同無效的強(qiáng)制性規(guī)定。本案中，合同雙方即采取簽訂協(xié)議在先，報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)在后的方式。此外，雙方當(dāng)事人在合同中約定對(duì)所涉項(xiàng)目進(jìn)行分期分批開發(fā)建設(shè)，銅川市新區(qū)土地局根據(jù)每期開發(fā)的面積和已付的土地出讓金數(shù)額，逐批次上報(bào)省廳用地，同時(shí)按照省廳批準(zhǔn)的實(shí)際用地面積分批核發(fā)證書不違反法律規(guī)定。
2. 因政策變化導(dǎo)致合同無法履行的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與政府溝通。在地方規(guī)劃調(diào)整和有利于公共資源有效利用的前提下，地方政府可能存在違約行為。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極配合、及時(shí)反饋，商定彌補(bǔ)損失的途徑。本案中，西部投資集團(tuán)在相關(guān)政策和規(guī)劃改變后，沒有及時(shí)與自然資源局和新區(qū)管委會(huì)進(jìn)行磋商解決，存在放任損失任意擴(kuò)大的故意。因存在此過錯(cuò)，一審法院認(rèn)定其主張的損失賠償金額過高，予以調(diào)減。