一、基本案情
原告：河南省第五建筑安裝工程有限公司（以下簡稱省建五公司）。
被告：鄭州市工商行政管理局中原分局（以下簡稱中原工商分局）。
原告省建五公司訴稱：1998年6月30日，原、被告簽訂《建設工程施工合同》一份，約定由原告承建被告位于桐柏路西、淮河路南的住宅樓工程。2001年1月15日，被告向原告出具了《鄭州市工商行政管理局中原分局住宅樓工程款還款計劃》，該還款計劃明確原告承建的工程總造價為8449879.69元，扣除已支付7380000元工程款后，共欠原告1069878.69元，被告同意每月支付150000元，工程款付完時間最遲不超過2001年12月31日。此后，被告在陸續(xù)支付部分工程款后，經(jīng)原告多次催要，尚欠469878.69元工程款未付。故起訴來院要求被告支付剩余工程款469878.69元及逾期付款利息74851.68元(自2002年1月1日至2004年12月31日止，其余另計）。
被告中原工商分局辯稱：被告作為國家行政機關，行政經(jīng)費由國家嚴格規(guī)定，建設項目需要審計，被告當時收取職工的集資款不足支付工程款，其余需要由國家行政拔款，現(xiàn)在因正常審計，應當接收審計機關的監(jiān)督，無法支付工程款。
經(jīng)審理查明，1998年8月3日，原、被告簽訂《建設工程施工合同》一份，合同主要約定由被告委托原告建設住宅樓二棟，工期為1998年8月16日至1999年7月26日，合同價款為677.3萬元，質(zhì)量等級為優(yōu)良。合同簽訂后，原告依約完成施工并達到優(yōu)良工程。2000年7月6日，原被告對工程進行了結(jié)算。2000年8月17日，鄭州市建設工程造價審理辦公室同意原告計取安全文明施工費。2001年1月15日，被告中原工商分局向原告省建五公司出具“鄭州市工商行政管理局中原分局住宅樓工程款還款計劃”一份，該還款計劃主要載明：原、被告所簽合同的工程決算經(jīng)協(xié)商確定工程款總造價為8449878.69元，被告已付款7380000元，下欠1069878.69元，所欠的工程款同意每月支付150000元，付完為止，工程款付完時間最遲不能超過2001年12月31日等。此后，被告據(jù)此支付了部分工程款，至今尚欠469878.69元。故原告起訴來院。
二、審判
鄭州市中原區(qū)人民法院經(jīng)開庭審理后認為：原告與被告之間的建設工程施工合同關系，是在平等自愿的基礎上形成的，亦符合法律規(guī)定，合法有效。原告按照合同履行施工義務后，有權(quán)要求被告支付相應的工程價款及有關費用；又查該工程價款及有關費用的數(shù)額業(yè)經(jīng)原、被告在平等協(xié)商的基礎上進行了決算，且該決算系雙方當事人自愿、真實的意思表示，合法有效，故被告應按照雙方的決算結(jié)果及此后由被告出具的還款計劃向原告支付價款，但被告僅按照還款計劃支付了部分價款，仍剩余469878.69元未予支付，其行為構(gòu)成違約，應當承擔向原告支付剩余價款和支付因逾期付款所致原告利息損失的違約責任。由上，原告的訴訟請求，本院予以支持。對于被告辯稱本案所涉工程費用應接受國家審計機關進行審計的理由能否成立的問題。因被告中原工商分局所實施的與原告簽訂建設工程合同、出具結(jié)算審核報告、出具還款計劃書并按還款計劃書支付部分款項等行為，均是其作為一般民事主體在一般民事活動中實施的民事行為，在與此形成的民事法律關系中，被告中原工商分局因違約按照法律規(guī)定應承擔的法律責任是民事責任，該民事責任且系其違約并造成對方當事人即原告經(jīng)濟損失后向原告承擔的違約責任，該責任就此而言具有財產(chǎn)性和對外賠償性；被告中原工商分局在接受審計機關對其財政收支、財務收支進行審計等行為，是其作為行政機關就其行政活動是否符合法律規(guī)定接受法定監(jiān)督機關予以法律監(jiān)督的行政行為，在與此形成的行政法律關系中，被告中原工商分局承擔的法律責任系行政責任，如審計機關對被告就本案所涉的工程有關開支進行審計，則審計機關所作的審計結(jié)論或行政制裁僅對相對人即被告產(chǎn)生拘束力，由被告中原工商分局獨自承擔相應的行政責任，該行政責任具有內(nèi)部強制性。由此被告中原工商分局所承擔的民事責任和行政責任的性質(zhì)和條件、方式、場合均不相同，在原被告未約定合同履行中可以適用審計結(jié)論的情況下，被告以承擔接受審計的行政責任為由，要求不再對外承擔民事責任，以此阻免承擔繼續(xù)履行支付欠款的合同義務和賠償原告損失的違約責任，沒有法律依據(jù)，本院不予采納。判決被告中原工商分局向原告省建五公司支付剩余的工程款469878.69元，并支付有關利息。
宣判后被告中原工商分局不服提起上訴，經(jīng)鄭州市中級人民法院審理，認為原判事實清楚、證據(jù)充分，駁回了中原工商分局的上訴，維持原判。
三、案例評析
本案事實清楚，全案焦點僅系被告抗辯應以審計結(jié)論作為工程款依據(jù)的理由能否成立的問題。因被告是行政機關，身份較為特殊，它的行為，特別是參與到民事活動中時，既要受有關國家機關的監(jiān)督，又要受民事法律和當事人之間達成的合同約束，如何處理二者的關系，特別是被告因民事活動處于不利的情況下，是否具有以受有關國家機關的監(jiān)督的法律關系高于當事人之間合同權(quán)利義務關系的抗辯權(quán)，是實踐中需要澄清的問題。
1、行政機關簽訂的民事合同與行政合同的區(qū)別
中原工商分局是具有行政管理職能的國家機關，而從民法的角度講，是依法成立的機關法人，在民事活動中，是不具有任何特殊性的一般民事主體。本案中，被告中原工商分局所實施的與原告簽訂建設工程合同、出具結(jié)算審核報告、出具還款計劃書并按還款計劃書支付部分款項等行為，均是其作為一般民事主體在不違背法律規(guī)定的前提下，在民事活動中實施的民事法律行為，而不是在行使行政管理職能。這一點，須與行政機關在特定場合、條件下為實現(xiàn)行政管理目的簽訂的行政合同予以明確地區(qū)別開來。所謂行政合同，是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經(jīng)協(xié)商一致而達成的協(xié)議。行政合同是在一定場合、一定條件下借助于行政合同實現(xiàn)行政管理的目的，是現(xiàn)代社會中行政主體不可不運用的一項行政手段。民事合同和行政合同的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一、行政合同的內(nèi)容是行政管理的公共事務，具有公益性；行政主體以民事法人的身份與他人就民事權(quán)益訂立的系“私法”上的合同。二、行政主體在行政合同的變更和解除上有行政優(yōu)益權(quán)。公益優(yōu)先性，是指在行政合同履行過程中，如果私人利益與公共利益發(fā)生沖突，則行政主體基于在行政合同與行政相對一方的地位不平等的原因，為維護公共利益，可以依據(jù)行政優(yōu)益權(quán)變更或者解除行政合同。而在民事合同中，合同雙方的地位平等，權(quán)利義務對等。三、行政合同具有法定性，行政合同在訂立、履行、變更和解除過程中都必須遵守預設的法律規(guī)范，行政主體不得法外實施行政合同行為。而民事合同具有任意性，法律充分尊重當事人的意思自治，在當事人不違反法律和社會公德的前提下，法律保障當事人享有充分的合同自由。本案中，法院認為原被告之間的建設工程施工合同關系，是在平等自愿的基礎上形成的，亦符合法律規(guī)定，合法有效。該結(jié)論是正確的。
2、審計結(jié)論的性質(zhì)
按照審計法律規(guī)定，國家審計機關作為行政法制監(jiān)督的主體，主要是對各級人民政府及其工作部門的財政收支行為進行監(jiān)督，審計機關通過審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象違法或違反規(guī)定的財政收支行為，依法予以處理、處罰，或提起有權(quán)處理的機關依法予以處理、處罰，以保證財政領域的行政法治。審計機關依照法定程序，進行審計后作出的結(jié)論主要是針對各級人民政府及其工作部門的財政收支行為的合法性作出的，而合理性監(jiān)督和效率監(jiān)督則不是審計監(jiān)督的主要任務。眾所周知，通過施工和達到約定的質(zhì)量標準后獲取一定的利潤是每一個施工單位在每一次施工中都予以追求的目標，而建設單位的目的是通過給施工單位一個相應的利潤空間后可以在約定的時間內(nèi)獲得達到約定質(zhì)量標準的工程。在建設工程施工合同中，行政機關和其他民事主體一樣，與施工單位之間，要么通過要約和承諾甚至是經(jīng)過一個極其反復的階段，要么通過招投標，兩者最終對工程造價達成一致，這個一致，是二者自愿形成的合意，既對雙方當事人產(chǎn)生拘束力，也應當受到法律和他人尊重，實際上，法律及司法解釋對此有著明確的態(tài)度，根據(jù)最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條第一款關于“當事人對建設工程的計價標準或者計價方法有約定的，按照約定結(jié)算工程款”的規(guī)定，當事人對結(jié)算工程款的約定，依法受到保護。由此可見，由于審計不以合理性監(jiān)督和效率監(jiān)督為主要目的，審計結(jié)論的依法性遂與建設工程合同具有的逐利性不相吻合，除非是當事人約定以國家審計機關作出的審計結(jié)論作為工程款結(jié)算依據(jù)，否則建設工程價款不能以審計結(jié)論為依據(jù)。實踐中，如當事人不能對工程價款協(xié)商一致出現(xiàn)糾紛的，可以上述司法解釋第十六條第二款規(guī)定的“可以參照簽訂建設施工合同是當?shù)亟ㄔO行政主管部門發(fā)布的計價方法或者計價標準結(jié)算”內(nèi)容為處理規(guī)則。
3、民事責任與行政責任的區(qū)別
因被告中原工商分局與原告省建五公司形成的是民事法律關系，按照法律規(guī)定，被告中原工商分局因違約應承擔的法律責任是民事責任，該民事責任且系被告中原工商分局違約并造成對方當事人即原告經(jīng)濟損失后向原告承擔的違約責任，該責任就此而言具有財產(chǎn)性和對外救濟性；被告中原工商分局在接受審計機關對其財政收支、財務收支進行審計等行為，是其作為行政機關就其行政活動是否合法并接受法定行政監(jiān)督機關予以法律監(jiān)督而履行的義務行為，在與此形成的行政法律關系中，被告中原工商分局承擔的法律責任相應的為行政責任。如審計機關對被告就本案所涉的工程有關開支進行審計，發(fā)現(xiàn)被告中原工商分局在此之中具有過錯，則審計機關所作的審計結(jié)論和行政制裁，或者提起有權(quán)處理的機關依法作出的處理、處罰，根據(jù)法律規(guī)定，僅對行政法律關系的相對人即被告中原工商分局產(chǎn)生拘束力，由被告中原工商分局獨自承擔相應的行政責任，該行政責任相對于其對外實施行政職能而言，可看出作為行政機關的中原工商分局在接受同為行政機關的法制監(jiān)督時，具有很強的“內(nèi)部強制性”的特點。根據(jù)現(xiàn)代法制的基本原則和理念要求，法律責任是自然人或者法人由于違法行為、違約責任或者由于法律規(guī)定而應承受的某種不利的法律后果因過錯承擔的責任，已引起責任的行為性質(zhì)為標準，可分類為民事責任、行政責任、刑事責任、違憲責任、國家賠償責任等，一行為可導致行為人承擔不同類別的責任，責任的承擔不能互相替代和免除，但可同時分別承擔。
綜上所述，中原工商分局所承擔的民事責任和行政責任的性質(zhì)和條件、方式、場合均不相同。如經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)中原工商分局其在建設過程中的財務收支行為具有下列過錯情形的，依照《中華人民共和國審計法》第44條、第45條、第46條等規(guī)定，中原工商分局承擔的是下列行政責任：一是審計機關、人民政府或者有關主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。二是審計機關、人民政府或者有關主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，責令限期繳納應當上繳的收入，限期退還違法所得，限期退還被侵占的國有資產(chǎn)，以及采取其他糾正措施，并可依法給予處罰。三是對違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，審計機關認為依法應當給予行政處分的，應當提出給予行政處分的建議，被審計單位或者其上級機關、監(jiān)察機關應當依法及時作出決定。上述行政責任承擔的同時和之后，中原工商分局均不能以承擔上述行政責任為由，阻礙或者要求免除承擔民事責任。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第107條、第109條規(guī)定，中原工商分局應當承擔向原告支付欠款和賠償因延遲付款所致原告利息損失的違約責任。