北京市朝陽(yáng)區(qū)某環(huán)境研究所訴山西某鋁業(yè)有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會(huì)討論通過2025年5月26日發(fā)布）
關(guān)鍵詞 民事/環(huán)境污染民事公益訴訟/調(diào)解協(xié)議/和解協(xié)議/實(shí)質(zhì)審查/社會(huì)公共利益
裁判要點(diǎn)
1.對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人就生態(tài)環(huán)境修復(fù)等達(dá)成的調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查；經(jīng)審查，協(xié)議的內(nèi)容足以保護(hù)社會(huì)公共利益的，依法出具調(diào)解書。
2.人民法院在對(duì)調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件具體情況，重點(diǎn)審查協(xié)議是否約定具體的修復(fù)措施、修復(fù)期限、修復(fù)費(fèi)用、驗(yàn)收程序、監(jiān)督主體等內(nèi)容，評(píng)估協(xié)議的履行能否實(shí)現(xiàn)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能、消除生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的目的。
基本案情
山西某鋁業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱山西某鋁業(yè)公司）自2006年起陸續(xù)將從鋁土礦提煉氧化鋁排出的工業(yè)固體廢物赤泥堆存在山西省原平市某赤泥庫(kù)。該赤泥庫(kù)總占地面積1840畝，總庫(kù)容1664.3萬立方米。赤泥具有強(qiáng)堿性和強(qiáng)腐蝕性，長(zhǎng)期露天堆放，表面干燥以后在風(fēng)季形成揚(yáng)塵，造成嚴(yán)重大氣污染，并對(duì)僅距1公里的全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位形成較大威脅。2014年11月，山西省忻州市環(huán)境保護(hù)局認(rèn)定山西某鋁業(yè)公司的赤泥庫(kù)存在粉塵污染，責(zé)令停止違法行為并處以罰款。由于技術(shù)迭代升級(jí)，案涉赤泥庫(kù)已不再使用，依法應(yīng)當(dāng)封場(chǎng)閉庫(kù)，否則可能引發(fā)潰壩等地質(zhì)災(zāi)害，對(duì)人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全和周邊生態(tài)環(huán)境存在風(fēng)險(xiǎn)。
2016年8月24日，北京市朝陽(yáng)區(qū)某環(huán)境研究所（以下簡(jiǎn)稱朝陽(yáng)某環(huán)境研究所）以該赤泥庫(kù)給周邊生態(tài)環(huán)境造成重大風(fēng)險(xiǎn)，損害社會(huì)公共利益為由，向山西省忻州市中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟，請(qǐng)求判令對(duì)山西某鋁業(yè)公司赤泥庫(kù)赤泥危害性進(jìn)行確認(rèn)，并立即采取封場(chǎng)等措施，消除對(duì)周邊環(huán)境的危害和危險(xiǎn)。
審理過程中，山西某鋁業(yè)公司與朝陽(yáng)某環(huán)境研究所經(jīng)協(xié)商于2017年1月18日自行達(dá)成和解協(xié)議：一、山西某鋁業(yè)公司承諾依法、依規(guī)采取措施，確保赤泥庫(kù)符合國(guó)家環(huán)保要求。二、山西某鋁業(yè)公司承諾，每年用于企業(yè)環(huán)境治理，環(huán)保人員培訓(xùn)，污染防治，環(huán)保設(shè)施的投資、運(yùn)行維護(hù)、物料消耗，赤泥庫(kù)綜合治理等與環(huán)保相關(guān)的費(fèi)用不低于人民幣5000萬元（幣種下同）。三、協(xié)議生效后，山西某鋁業(yè)公司承諾拿出300萬元，在兩個(gè)月內(nèi)設(shè)立專門賬戶，作為赤泥庫(kù)專項(xiàng)環(huán)保治理資金，以保障赤泥庫(kù)的環(huán)境治理等。赤泥庫(kù)的治理不限于該專項(xiàng)環(huán)保治理資金。四、山西某鋁業(yè)公司自愿接受朝陽(yáng)某環(huán)境研究所的監(jiān)督，監(jiān)督期限為自協(xié)議生效次日起三年。五、山西某鋁業(yè)公司承擔(dān)朝陽(yáng)某環(huán)境研究所本案代理律師費(fèi)。六、訴訟費(fèi)用由山西某鋁業(yè)公司承擔(dān)。
忻州市中級(jí)人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，綜合考量案涉赤泥庫(kù)規(guī)模、危害后果、已有的防塵措施及和解協(xié)議擬采取的措施，不封場(chǎng)不能根治赤泥庫(kù)的污染問題，無法達(dá)到修復(fù)生態(tài)環(huán)境的效果，不足以保護(hù)社會(huì)公共利益，依法不能確認(rèn)和解協(xié)議，不予出具調(diào)解書。鑒于赤泥庫(kù)封場(chǎng)工程是世界性技術(shù)難題，國(guó)內(nèi)此前尚無同等規(guī)模赤泥庫(kù)封場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，忻州市中級(jí)人民法院組織技術(shù)專家對(duì)案涉赤泥庫(kù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，就能否封場(chǎng)進(jìn)行充分論證，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人以消除生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為目的，就修復(fù)措施、修復(fù)期限、修復(fù)費(fèi)用、驗(yàn)收程序、監(jiān)督主體等進(jìn)行重新協(xié)商。
2018年11月16日，在人民法院主持下，山西某鋁業(yè)公司與朝陽(yáng)某環(huán)境研究所達(dá)成調(diào)解協(xié)議：一、由山西某鋁業(yè)公司按照安全生產(chǎn)監(jiān)督行政部門等國(guó)家機(jī)關(guān)要求，在調(diào)解協(xié)議生效后五年內(nèi)完成赤泥庫(kù)的封場(chǎng)工作，每年至少以書面形式向朝陽(yáng)某環(huán)境研究所通報(bào)1次調(diào)解協(xié)議履行情況，并報(bào)告人民法院。二、封場(chǎng)期間山西某鋁業(yè)公司按規(guī)定采取環(huán)境污染防范措施，繼續(xù)采取灑水、覆蓋等抑塵措施；嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)行政部門批準(zhǔn)、認(rèn)可、備案的可研報(bào)告和設(shè)計(jì)方案中的生態(tài)環(huán)保要求，防范地下水、土壤、大氣污染；每年聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)赤泥庫(kù)周邊環(huán)境（地下水、大氣）質(zhì)量檢測(cè)不少于2次并出具檢測(cè)報(bào)告。三、山西某鋁業(yè)公司自行籌集封場(chǎng)項(xiàng)目所需全部資金，預(yù)計(jì)工程費(fèi)用為1.5億元。四、出現(xiàn)不能封場(chǎng)的自然原因、社會(huì)原因、技術(shù)原因、第三方原因等時(shí)，山西某鋁業(yè)公司應(yīng)及時(shí)書面告知人民法院及朝陽(yáng)某環(huán)境研究所，待原因消除后繼續(xù)完成封場(chǎng)工作，工期順延；如山西某鋁業(yè)公司明確表示不封場(chǎng)或逾期封場(chǎng)，朝陽(yáng)某環(huán)境研究所可申請(qǐng)人民法院扣劃或者凍結(jié)山西某鋁業(yè)公司的剩余工程費(fèi)（總額以1.5億元為限），并可申請(qǐng)人民法院通過招標(biāo)方式委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)完成封場(chǎng)工作，所需費(fèi)用以扣劃或者凍結(jié)的工程費(fèi)直接支付。五、封場(chǎng)工程完成后，由山西某鋁業(yè)公司組織專業(yè)技術(shù)專家及設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)測(cè)（調(diào)查）等單位代表組成的驗(yàn)收組對(duì)工程進(jìn)行竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，驗(yàn)收合格方視為封場(chǎng)措施的環(huán)保效果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
忻州市中級(jí)人民法院于2018年11月27日將上述調(diào)解協(xié)議進(jìn)行了為期三十日的公告，公告期內(nèi)未收到異議。
裁判結(jié)果
山西省忻州市中級(jí)人民法院對(duì)山西某鋁業(yè)有限公司與北京市朝陽(yáng)區(qū)某環(huán)境研究所于2018年11月16日達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查后予以確認(rèn)，于2018年12月28日出具（2016）晉09民初35號(hào)民事調(diào)解書。
裁判理由
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第二十五條第二款規(guī)定：“……人民法院審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書……”據(jù)此，環(huán)境民事公益訴訟允許開展調(diào)解或者自行和解，但人民法院須對(duì)調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，確認(rèn)當(dāng)事人能夠依法行使訴訟權(quán)利，以保證協(xié)議的內(nèi)容和履行足以保護(hù)社會(huì)公共利益。
本案中，朝陽(yáng)某環(huán)境研究所對(duì)山西某鋁業(yè)公司提起環(huán)境民事公益訴訟，并在訴訟過程中先后達(dá)成和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議。對(duì)此，人民法院應(yīng)當(dāng)審查雙方當(dāng)事人就生態(tài)環(huán)境修復(fù)達(dá)成的協(xié)議內(nèi)容是否足以保護(hù)社會(huì)公共利益，進(jìn)而決定應(yīng)否出具調(diào)解書。重點(diǎn)審查協(xié)議是否約定具體的修復(fù)措施、修復(fù)期限、修復(fù)費(fèi)用、驗(yàn)收程序、監(jiān)督主體等內(nèi)容，并結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害的范圍及程度、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的難易程度等因素，評(píng)估協(xié)議的履行能否實(shí)現(xiàn)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能、消除生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的目的。
2017年1月18日當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，赤泥庫(kù)內(nèi)堆存的赤泥量已達(dá)到設(shè)計(jì)堆存標(biāo)高，不封場(chǎng)無法解決環(huán)境問題，但和解協(xié)議不僅未要求山西某鋁業(yè)公司對(duì)赤泥庫(kù)進(jìn)行封場(chǎng)，也未約定具體修復(fù)措施、修復(fù)期限，僅要求山西某鋁業(yè)公司作出付款承諾，且未明確款項(xiàng)中用于修復(fù)赤泥庫(kù)周邊環(huán)境的資金數(shù)額。因此，雙方達(dá)成的和解協(xié)議不足以修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，無法恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能，不能有效消除生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)，不符合《解釋》第二十五條關(guān)于和解協(xié)議內(nèi)容“不損害社會(huì)公共利益”的要求，故人民法院未出具調(diào)解書。
2018年11月16日，在人民法院主持下，當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，約定籌集1.5億元工程費(fèi)用在五年內(nèi)完成赤泥庫(kù)的封場(chǎng)工作，徹底解決赤泥庫(kù)的環(huán)境問題。從調(diào)解協(xié)議內(nèi)容來看，雙方對(duì)赤泥庫(kù)的修復(fù)期限、修復(fù)費(fèi)用、修復(fù)措施、替代方案、監(jiān)督單位、監(jiān)督方式、驗(yàn)收部門等均作了詳細(xì)約定。為確保協(xié)議內(nèi)容合理、可行，人民法院對(duì)上述調(diào)解協(xié)議依法進(jìn)行了公告，公告期間未收到異議。綜上，人民法院認(rèn)定調(diào)解協(xié)議符合《解釋》第二十五條關(guān)于調(diào)解協(xié)議內(nèi)容“不損害社會(huì)公共利益”的要求，依法出具了調(diào)解書。
結(jié)案后，人民法院主動(dòng)與有關(guān)行政部門溝通，明確庫(kù)區(qū)生態(tài)恢復(fù)治理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，督促山西某鋁業(yè)公司制定封場(chǎng)方案并按期推進(jìn)。封場(chǎng)項(xiàng)目總投資1.3億余元，主要包括赤泥處理及灰渣找坡197萬立方米、新建排水系統(tǒng)4套、覆土38萬立方米、鋪設(shè)防滲膜及綠化面積85.5萬平方米。為確保封場(chǎng)項(xiàng)目如期完成，人民法院定期現(xiàn)場(chǎng)回訪，持續(xù)跟蹤修復(fù)進(jìn)度。經(jīng)過五年治理，2023年11月封場(chǎng)項(xiàng)目竣工并通過環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，2023年12月通過山西省應(yīng)急管理廳安全驗(yàn)收，達(dá)到了修復(fù)生態(tài)環(huán)境、消除損害風(fēng)險(xiǎn)效果。至此，民事調(diào)解書的內(nèi)容全部履行完畢。
此外，在督促山西某鋁業(yè)公司履行民事調(diào)解書確定的義務(wù)過程中，人民法院還引導(dǎo)該公司調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，打造綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，利用封場(chǎng)后的土地資源開發(fā)太陽(yáng)能、風(fēng)能、儲(chǔ)能等清潔能源項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。
相關(guān)法條
《中華人民共和國(guó)民法典》第1234條
《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)，2020年修正）第25條