關(guān)鍵詞：行政 行政許可 老舊小區(qū) 加裝電梯 協(xié)商一致 前置條件 實(shí)質(zhì)審查
裁判要旨
老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃行政許可審批中，業(yè)主對(duì)加裝電梯不能達(dá)成完全一致的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)異議進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)查，必要時(shí)還應(yīng)進(jìn)行勘驗(yàn)、鑒定，以確定加裝電梯是否存在侵害異議人專有部分使用權(quán)或相鄰權(quán)等合法權(quán)益的法定情形。行政機(jī)關(guān)在未對(duì)異議進(jìn)行調(diào)查的情況下，直接作出程序性復(fù)函要求業(yè)主協(xié)商一致，從事實(shí)上終止行政許可程序的，沒有事實(shí)和法律根據(jù)，應(yīng)予撤銷。
基本案情
重慶市涪陵區(qū)某小區(qū)系老舊小區(qū)，A、B兩棟住宅相連，共有業(yè)主56戶。為便利出行，該小區(qū)A、B棟業(yè)主周某春等50戶向重慶市涪陵區(qū)規(guī)劃和自然資源局（以下簡(jiǎn)稱涪陵區(qū)規(guī)資局）申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)電梯規(guī)劃許可，并提交增設(shè)電梯申請(qǐng)書、申請(qǐng)人對(duì)增設(shè)電梯事項(xiàng)（安裝、維護(hù)等）的書面同意意見、業(yè)主書面同意意見、費(fèi)用分?jǐn)偯骷?xì)情況說明等資料。因提交審批的加裝電梯及廊道位置靠近A棟4-1業(yè)主劉某一側(cè)，劉某知曉后與其他業(yè)主發(fā)生爭(zhēng)議。后某小區(qū)A、B棟的50戶業(yè)主修正前述加裝電梯方案，將擬加裝電梯位置調(diào)整至樓棟凹形的居中位置。
2019年9月6日至9月12日，涪陵區(qū)規(guī)資局將《關(guān)于某小區(qū)A、B棟增設(shè)電梯的公示》、書面申請(qǐng)、修正后的加裝電梯示意圖、同意增設(shè)電梯業(yè)主名單及書面同意意見等材料張貼在某小區(qū)A、B棟宣傳欄進(jìn)行公示。9月9日，該小區(qū)A棟4-1號(hào)業(yè)主劉某以“電梯廊道遮擋其廚房、廁所采光，在房子墻面加裝鋼釘或者鋼梁柱頭影響房屋價(jià)值”為由提出異議。9月12日，劉某又以“增設(shè)電梯會(huì)產(chǎn)生噪音、影響采光、影響消防”等提出異議。9月19日，涪陵區(qū)規(guī)資局作出渝規(guī)涪陵〔工程〕復(fù)函〔2019〕0518號(hào)《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理報(bào)建審查復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)函》）?！稄?fù)函》載明，在某小區(qū)A、B棟增設(shè)電梯項(xiàng)目建設(shè)工程規(guī)劃許可公示期間，該局收到該小區(qū)A棟4-1號(hào)業(yè)主異議，根據(jù)《重慶市老舊住宅增設(shè)電梯建設(shè)管理暫行辦法》第八條規(guī)定，請(qǐng)周某春等人與有異議的業(yè)主協(xié)商，待達(dá)成一致意見后，再向該局申請(qǐng)辦理規(guī)劃手續(xù)。周某春等36人不服，訴至法院，請(qǐng)求判令：撤銷案涉《復(fù)函》并責(zé)令涪陵區(qū)規(guī)資局在法定期限內(nèi)作出規(guī)劃許可。
涪陵區(qū)規(guī)資局辯稱：案涉《復(fù)函》并非終局性的不予許可行政決定，不具有可訴性；涪陵區(qū)規(guī)資局根據(jù)《重慶市老舊住宅增設(shè)電梯建設(shè)管理暫行辦法》第八條“對(duì)公示內(nèi)容有異議的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)與有異議的業(yè)主協(xié)商”的規(guī)定作出案涉《復(fù)函》，事實(shí)清楚，證據(jù)充分。
裁判結(jié)果：
重慶市南川區(qū)人民法院于2020年10月15日作出（2020）渝0119行初41號(hào)行政判決：
一、撤銷重慶市涪陵區(qū)規(guī)劃和自然資源局渝規(guī)涪陵〔工程〕復(fù)函〔2019〕0518號(hào)《建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理報(bào)建審查復(fù)函》；
二、責(zé)令重慶市涪陵區(qū)規(guī)劃和自然資源局自本判決生效之日起按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》規(guī)定的期限重新作出行政行為。
宣判后，重慶市涪陵區(qū)規(guī)劃和自然資源局提起上訴。
重慶市第三中級(jí)人民法院于2020年12月21日作出（2020）渝03行終167號(hào)行政判決：
駁回上訴，維持原判。
爭(zhēng)議焦點(diǎn)：
一、案涉《復(fù)函》是否可訴；
二、案涉《復(fù)函》是否合法。
裁判理由：
關(guān)于案涉《復(fù)函》是否可訴的問題。《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。”本案中，被訴《復(fù)函》雖然是在行政許可程序中要求申請(qǐng)人補(bǔ)充異議協(xié)商材料的通知行為，但從事實(shí)上將某小區(qū)A、B棟增設(shè)電梯項(xiàng)目建設(shè)工程規(guī)劃許可申請(qǐng)停留在協(xié)商階段，終止了行政許可程序，故具有可訴性。
關(guān)于案涉《復(fù)函》是否合法的問題。老舊小區(qū)加裝電梯有利于改善業(yè)主居住生活條件，也有利于提升老舊住宅的價(jià)值，符合《中華人民共和國(guó)民法典》及此前《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（已廢止）“物盡其用”的精神實(shí)質(zhì)，是一項(xiàng)社會(huì)所需、居民期盼的民生工程，應(yīng)予提倡。在現(xiàn)行法律法規(guī)沒有對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯決策程序作出明確規(guī)定的前提下，應(yīng)當(dāng)遵循上述立法精神。相關(guān)職能部門在進(jìn)行許可審批時(shí)，既要考慮多數(shù)業(yè)主的重大事項(xiàng)決定權(quán)，也要考慮維護(hù)少數(shù)人的正當(dāng)合法利益，避免以“少數(shù)服從多數(shù)”為由侵犯公民依法享有的通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)，以維護(hù)“方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理”的相鄰關(guān)系。《重慶市老舊住宅增設(shè)電梯建設(shè)管理暫行辦法》第八條對(duì)增設(shè)電梯的建設(shè)工程規(guī)劃許可程序作出明確，規(guī)定：“對(duì)公示內(nèi)容有異議的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)與有異議的業(yè)主協(xié)商。確無法達(dá)成一致的，如持異議的業(yè)主為本單元業(yè)主（樓棟未分單元的，如持異議的業(yè)主為本棟業(yè)主），增設(shè)電梯直接影響其房屋專有部分使用或房屋采光、通風(fēng)的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得審批。”據(jù)此，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得審批的，應(yīng)當(dāng)以“增設(shè)電梯直接影響其房屋專有部分使用或房屋采光、通風(fēng)”作為事實(shí)基礎(chǔ)。本案中，某小區(qū)A、B棟申請(qǐng)加裝電梯的業(yè)主人數(shù)和專有部分面積均遠(yuǎn)大于三分之二，其加裝電梯方案表決同意的比例符合原物權(quán)法第七十六條關(guān)于改建或重建建筑物及其附屬設(shè)施的規(guī)定。異議業(yè)主劉某提出增設(shè)電梯會(huì)產(chǎn)生噪音、影響采光、消防和房屋價(jià)值等問題后，涪陵區(qū)規(guī)資局應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)化解申請(qǐng)人與異議人之間的矛盾，對(duì)異議人的異議進(jìn)行調(diào)查，如有必要應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勘驗(yàn)、鑒定，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果決定是否批準(zhǔn)。涪陵區(qū)規(guī)資局未充分考量增設(shè)電梯的利民性質(zhì)，在未對(duì)異議人的異議進(jìn)行調(diào)查的情況下，作出被訴《復(fù)函》，簡(jiǎn)單要求雙方必須協(xié)商一致，終止行政許可程序，沒有事實(shí)和法律根據(jù)，應(yīng)予撤銷。
法律依據(jù)：
《中華人民共和國(guó)民法典》（本案適用的是2007年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第76條、第84條、第89條）
第二百七十八條 下列事項(xiàng)由業(yè)主共同決定：
（一）制定和修改業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則；
（二）制定和修改管理規(guī)約；
（三）選舉業(yè)主委員會(huì)或者更換業(yè)主委員會(huì)成員；
（四）選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人；
（五）使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金；
（六）籌集建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金；
（七）改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施；
（八）改變共有部分的用途或者利用共有部分從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；
（九）有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的其他重大事項(xiàng)。
業(yè)主共同決定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決。決定前款第六項(xiàng)至第八項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。決定前款其他事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積過半數(shù)的業(yè)主且參與表決人數(shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。
第二百八十八條 不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關(guān)系。
第二百九十三條 建造建筑物，不得違反國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不得妨礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照。
《中華人民共和國(guó)行政許可法》（2019年修正）
第十四條 本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。
必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。
第十五條 本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可;尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。
地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可;不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。
《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2009〕20號(hào)）
第三條 公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。